小美 
 |
惠州优化村企合作开发，释放城市土地活力。南方日报记者 王昌辉 摄 |
4月10日，惠城区小金口街道办事处乌石村田寮村民小组江北43号小区的农村工商用地村企合作项目，在低调中中标。算上阔别惠州房地产开发7年之久的TCL实业年初介入村企合作低调回归，惠州年内完成转让的村企合作开发项目已超过10宗。
13年前，惠州拉开了村企合作共建新农村示范村的帷幕。但是，随着城市扩容建设，近年来这一开发模式逐渐演变成单一化的房地产开发。
这一变化，带来了系列弊病——土地成规模开发难、城市形态割裂以及潜在的利益争端等，不仅为后来整体开发带来隐患，也成为城市高质量发展的桎梏。如何优化推进城市村企合作开发，释放城市土地活力，这是惠州当前亟待解决的问题。
●南方日报记者 张峰
现象
村企合作开发方式单一化
乌石村田寮村民小组江北43号小区农村工商用地村企合作项目，由惠州市轩逸实业有限公司给予村民补偿5931.52万元和约定物业面积，取得宗地开发权。
再往前看，临近北站新城的小金口金鸡村、柏岗村，一个月内接连两宗村企合作开发项目（江北西JBX11—01—03地块、江北西JBX16—08—02地块）完成招标，百汇投资和弘泽置业两家中标企业共计支付土地补偿更是达到近4.7亿元。
实际上，无论是村民小组实施的招标开发项目，还是在惠州市公共资源交易中心、矿业网上挂牌交易系统交易的宗地，属于村民留用地出让的占比都接近四成，其中仲恺和大亚湾出让的商住地属于村企合作地块占比更是超过六成。
实际上，惠州早在2007年初便提出“村企合作共建新农村”，但是这些年来，这一合作模式逐渐房地产化。
近年来，随着城市的扩容提质，金山新城、北站新城等新城组团的开发，以往一线城市常见的“这条村要发了”“村里都是最靓的仔”之类的农村故事在惠州频繁上演。
“对于被征地村民而言，短周期的房地产开发收益快，马上可以拿到钱。对于开发企业来说，在建设粤港澳大湾区背景下拿地越来越难的时候，通过村企合作曲线拿地开发也是刚性需求。”惠州某地产代理公司研究部负责人介绍，短期来看，企业和村民都各取所需，但长期来看，因为没有任何产业做支撑，失地村民未来的生活是没有保障的。
事实上，惠州政府部门也在试图优化引导这一问题的解决。据2013年10月31日实施的《惠州市加强建设项目征地拆迁管理规定》，村民留用地按照新征土地面积的10%计算。随后实施的《惠州市征地留用地管理实施办法》（2015年印发）进一步体现分类引导理念，根据村民留用地选择国有建设用地、集体建设用地和货币补偿放弃留用地安置，分别按照征收土地面积的10%、12%和15%进行安排。
不过，从实施效果来看并不明显。一位熟悉惠州村企合作运作的知情人士介绍，村民在留用地指标的选取过程中基本都会选择商住属性的国有建设用地，选择工业指标和货币的不多。“这并不难理解，毕竟物业的增值和企业对土地的‘饥渴’，都意味着短周期里商住地是最有价值的。”该人士表示。
争议
信息不对称容易引发纠纷
有利益的地方常会有争端。村民留用地寻找企业合作开发的过程同样如此。
日前，惠城区文头岭村多名村民在惠城区人民政府网络问政平台上，发帖投诉该村多个村企合作项目。
4月9日，惠城区桥东街道办事处针对村民反映情况发布了调处工作小组调查报告。内容指出，根据文头岭村民委员会与惠州市中宇置业发展有限公司2010年签订的《合作合同书》条款约定，该村企合作项目文头岭村民委员会收益为土地作价总值1.4亿元。另经文头岭村民委员会与惠州市中宇置业发展有限公司、惠州市和盛房地产开发有限公司协商一致，三方2014年1月7日签订《补充协议书》，约定条款明确说明26667平方米商品房住宅房屋部分已折合成人民币7000万元支付给文头岭村民委员会，文头岭村民委员会将收益的现金部分分别于2010年2月4日和2014年1月2日以分红形式分发给享有分红资格的每名村民。
通过该街道办事处的调查结果可以看到，文头岭村民委员会与开发企业间的各项约定均足够明晰，但对于村民提出的物业被企业贱价回收等问题则并未回应。
类似的事情并不鲜见。例如，在金山湖开发进程中某村村干部闹起矛盾、金山湖（JSH—A05—10—2—1地块）项目因村民投诉才返还190个车位等纠纷起因均缘于此。由于实施过程中村民信息不对等、利益分配机制不够透明等，单一的房地产开发模式容易引发村集体层面矛盾纠纷。
记者注意到，上述的开发纠纷还只是属于合作开发流程中的问题，随着城市规划的不断优化和细化调整，部分被征地村集体留用地指标落地难也将成为片区集约发展的桎梏。
虽然小金口片区的金鸡村、柏岗村等地的村民在享受着北站新城发展带来的巨大红利，但也存在着诸如小铁村大一、大二、山子村村民因片区规划调整致原留用地选址无法落地的情况。由于城市规划调整、产业落地和土地成片连片开发强化，大量留用地指标因控规、土规的不相符而成为历史留用地。据统计数据显示，惠城区的109宗历史留用地中就有近一半存在着类似情况。
建议
留用地权益作价纳入项目开发
记者梳理今年以来全市的村企合作项目招标，发现一种新情况，就是只明确被征地的留用地指标规模，并不确定标的物具体地块。比如，小金口、乌石等多片区的开发项目标的物就是如此。在今年初，惠州TCL粤江房地产有限公司中标江北街道望江村民委员会留用地村企合作开发项目就仅有38418平方米留用地指标规模，具体位置也尚未确定。
“在当前的房地产行业形势下，在惠州拿到商住地开发吸引力确实太大，村企合作开发项目的利润空间也非常大。”一位要求匿名的上市公司惠州负责人介绍，像集团型公司是没有办法出账做这些前期的工作的，往往都是通过高价收购运作公司取得项目后续开发权，这样较最初给予村民的条件肯定会高很多。“这实际上也催生了一些‘土地运作公司’的出现，专门通过村里的资源运作项目再转手交易获利。”
在惠城区网络问政平台的一份贴文中，文头岭村村民质疑该村最后两块征地回拨地地块（LJL—43—06和LJL—44—06）项目招标的前期服务公司是一家2019年11月成立的新公司，零开发经验或无法保障村民的权益。
“对于企业而言，肯定是有利可图才会做这件事情。但对于村民而言，无法直面最终的投资企业，实际上也意味着未能实现土地利益最大化。”参与了惠州多个城市规划编制的深圳市城市空间规划建筑设计有限公司副总规划师朱枫介绍，虽然当前通过公共资源交易平台的方式增加了透明度，但是在实施过程仍然存在操作的办法。
广东省城乡规划设计研究院总规划师、教授级高工马向明对此也表示，不单是在惠州，很多区域以前都存在着留用地选址不够优化的问题，直接导致片区建成后工业区和住宅小区杂乱铺排，缺少规划统筹和设计感，这也带来城市形态的混乱。
如何进行优化？马向明认为应该加强总体的规划引导，规避留用地落地的随意性，严格按照片区规划实施集约发展。“考虑到土地开发的整体性和成片连片开发，在留用地安置过程中应该更加考虑将多村落实施集中安置，并加以引导进行开发经营，这也能更有效地落实村民权益和就业等问题。”
朱枫则提出了另外一种可能，他认为政府其实不必专门去划定留用地进行安置村民，而应将留用地指标权益作为相应的权益价值，在后续征地挂牌出让环节纳入相应的用地规划指标中进行配建返还。这样做除了能够有效地减少村集体的再招标出现腐败外，纳入到出让土地项目的综合建设中也能更有效地实现物业权益价值。
■专家观点
广东省城乡规划设计研究院总规划师、教授级高工马向明：
政府应加强引导
探索集中安置失地村民
这一代人吃饱了，下一代人怎么办？马向明介绍，村企合作最重要的就是要解决好失地农民的权益问题。土地是让农民觉得最踏实、最有依靠感的资源，农民失去了赖以生存的土地意味着整个生活生产方式的改变。
马向明说，以前的村企合作项目多采取土地租给企业的方式，经营起来比较快。当前的村企合作基本都是国有建设用地，牵涉土地产权交割，在实施上需要全部村民参与决策，相关的流程比较复杂，过程会比较长，也很容易引发纠纷。
很多项目的实际开发周期可能需要5年，甚至10年，这对于开发企业而言风险较大，对于村民的权益能否得到落实也面临着风险。
记者注意到，结合既有的村企合作开发进程，伴随房地产市场的高低起伏也面临着不同表现。遇到房产低迷市场行情，就容易出现类似惠州市场华轩居一样的问题楼盘，这也意味着失地村民的合法权益无法实现。
马向明认为地方政府应该加强引导，探索集中安置失地村民，引入有实力的企业实现成规模的综合性开发。可以考虑除了商住社区以外，综合开发部分产业并引导运营，这样除了优化安置开发之外还将有效地实现村民就业。
此外，马向明还提出要强化规划统筹，严格落实新区的用地规划，留用地同样也要严格按照规划的要求科学安置，确保城市建设的有序和完善。针对集中安置的情况，相关项目的开发则需更有效地指引，统筹考虑村集体的居住、生活、教育、休闲、就业等各方面的需求，切实保障和优化失地村民的生活。
深圳市城市空间规划建筑设计有限公司副总规划师朱枫：
推动开发企业以配建保障村民权益
朱枫认为，首先要厘清政府征地之后设置留用地指标是为了什么。“出发点很显然就是为了保障村民的权益，保留他们后续生活和收益的基础。”
随着社会的发展和城市的扩容提质，很多被征地的村实际上已经成为城市的重要部分。类似于河南岸街道、桥东街道等区域，更是已成为城市的核心组团。
“留用地安置后，原本预期的发展产业、保障民生等并未全部实现，大部分都演变成二次的房地产开发。”朱枫认为，这实际上也意味着留用地的权益并未得到有效的发挥，尽管很大程度上也让村民获得了相应的“物业+货币”补偿，但短期的收益可观，失地村民未来的生活则很难得到保障。
结合部分村企合作项目出现的一些问题，以及衍生出的一些不够公开和透明的现象。朱枫介绍，不单是在惠州，其他城市的留用地开发也面临着同样的问题，公共交易的方式尽管让这类问题有所好转，但通过招标条款和要求的设定，意向企业基本也能达到拿地目的。
“既然落实留用地安置，让片区发展显得更加零散，那不如将留用地指标权益落实到市场挂牌土地的配建要求中。”朱枫认为，被征地村民的留用地可无需再明确到地块，而是按照留用地指标的权益价值计入相应的“物业+货币”资产包，政府在土地挂牌过程中将该权益价值落实到土地挂牌要求中去，推动开发企业通过配建返还村民。
另外，朱枫结合惠州城市更新工作开展情况还提出，村企合作可与城市更新中的旧村庄改造工作一并落实，推动城市片区成规模改造，切实提升城市品质和完善城市配套。
■观察眼
强化片区统筹开发
分类落实村民权益
城市扩容、新城建设需要更多的土地，大量村集体土地被有偿征用盘整开发，为保障村民的长效权益，按实际征收土地面积安排留用地。按照惠州当前实施的征地留用地管理办法要求：选择国有建设用地按10%、集体建设用地按12%，折算货币则补偿15%。
从管理办法设置的不同比例安排可以看出，政府倡导的还是货币补偿。有专家指出，国有建设用地是最珍贵的，用于城市建设、产业落地等，直接关系着城市经济发展和品质提升。
但在实施过程中，由于惠州房地产市场的快速发展，村民几乎都选择权益占比最少的国有建设用地，用地属性则集中于商业、住宅。还是因为房地产业的发展，各村的征地留用地成为开发企业眼里的“香饽饽”。
结合惠州城市高质量发展的进程，笔者在采访之初试图探讨村企合作产业、商业、住宅开发等多元的发展路径，但梳理发现，由于房地产企业的密集跟进，村民对于短周期收益的关注，以及对于产业周期和收益的不确定，村企合作成为房地产开发模式难以动摇。
虽然充满了挫败感，但既然开发模式已然固定，梳理既有开发过程中的弊病并探讨如何优化也是不错的方式，尽可能的维护征地留用地措施的初衷，保障失地村民权益，优化失地村民的生活。
关注到既有的村集体争端，无论是文头岭村村民投诉权属于村集体的26667平方米商品房住宅房屋被村委会作价7000万元（单价2625元/平方米）“贱卖”；还是质疑招标留用地地块项目合作企业为零开发经验的新成立公司，均意味着村民担心用土地换来的生活权益能否保障。
尽管在政府组织的调查小组公布调查结果中，村集体层面与开发企业各个环节都在合法合规流程内，但相较于开发项目当前破13000元/平方米的房价，2000多元的单价回购显然难言正常。
与此同时，还应注意截至目前仍有超过100宗历史留用地的情况，由于城市规划调整、区域产业落地或土地成片连片开发需要，大量征地留用地指标无法确定宗地，这也更加导致失地的村民权益难以实现。
如何推动村民权益落实和减少损害？笔者认为专家提出的留用地指标不再细化落宗的提议值得推广。根据村民选择的征地留用地类型和权益占比，将权益指标作价相应的资产包，落实到土地挂牌指标中去，企业通过配建返还村民。
针对专家提出的村民集中选择商住，但被征土地所在村的土地使用属性不一定能满足的问题，笔者认为政府可统筹考虑，打破村、镇之间的限制，根据各村集体选择的用地类型协同考虑，按照各村集体选择的产业、商业和住宅土地情况分别在相应土地属性项目中进行落实，有效地保障失地村民的权益。
